HÀ GIANG
Ở Mỹ, việc đầu tiên một tổng thống mới nhậm chức thường làm là ký hàng loạt lệnh hành pháp.
Thật vậy, các tổng thống Hoa Kỳ đã dùng lệnh hành pháp để làm đủ thứ việc – từ xóa bỏ nạn phân biệt chủng tộc trong quân đội (Harry Truman, 1948), đến hoãn trục xuất những trẻ em đến Mỹ khi còn nhỏ, tức DACA (Obama, 2012), đến áp dụng quy định phòng chống đại dịch (Joe Biden, 2021), đến chấm dứt các chương trình đa dạng, công bằng và hòa nhập (DEI) tại các cơ quan chính phủ (Trump, 2025).
Lệnh hành pháp khi được công bố luôn tạo nhiều dư luận trái chiều. Lệnh càng ảnh hưởng đến nhiều người thì tranh cãi càng kéo dài.
Gần đây trong một buổi họp mặt, một người bạn của tôi thốt tiếng than: “Chẳng hiểu thành viên Quốc hội Mỹ của cả hai đảng bây giờ làm gì mà cứ im lìm để tổng thống muốn ra lệnh gì thì ra.” Người khác thắc mắc, nếu tổng thống dùng lệnh hành pháp để đưa ra những quyết định không đúng luật, hay trái với hiến pháp, thì cơ quan nào sẽ có trách nhiệm can thiệp?
Bài viết này không phân tích một lệnh hành pháp cụ thể nào, mà chỉ nhằm giải thích cách vận hành của Executive Order, quy trình thách thức nếu cần, cũng như những giới hạn của một mệnh lệnh do tổng thống ban hành.
Lệnh hành pháp là gì?
George Washington, tổng thống đầu tiên của Hoa Kỳ là người ban hành lệnh hành pháp đầu tiên. Đó là sắc lệnh được ông đưa ra ngày 8/6/1789, gửi cho các bộ trưởng, yêu cầu họ phải “giải thích một cách đầy đủ, và tạo ấn tượng tốt về những vấn đề của nước Mỹ mà họ phải giải quyết trong lĩnh vực của mình.”
Hiểu một cách đơn giản, lệnh hành pháp giống như một email của ông tổng giám đốc công ty gửi xuống các ban: “Từ hôm nay trở đi, chúng ta sẽ làm việc này, theo cách này.” Và nhân viên nào không làm đúng chỉ thị đó có thể bị khiển trách hoặc thậm chí, đuổi việc.
Dĩ nhiên nước Mỹ không phải là một công ty, mà là một quốc gia với thể chế dân chủ, vì thế lệnh hành pháp do tổng thống ban ra phải chịu sự kiểm tra và nguyên tắc cân bằng quyền lực theo quy định của hiến pháp.
Hiến pháp Hoa Kỳ không đề cập cụ thể đến “Lệnh hành pháp,” nhưng quyền ban hành sắc lệnh của tổng thống, bắt nguồn từ Điều II, Mục 1, thường được chấp nhận là một phần trong việc lãnh đạo nhánh Hành pháp của nước Mỹ.
Đặc biệt, với cơ cấu “tam quyền phân lập,” trong đó ba quyền của nhà nước là Lập pháp (Quốc hội), Hành pháp (Tổng thống), và Tư pháp (Tòa án) được chia cho ba cơ quan khác nhau, không phải lệnh hành pháp nào khi ban ra cũng được thi hành.
Thứ nhất, lệnh hành pháp, tuy không cần sự phê chuẩn của Quốc hội, nhưng phải là những điều dựa trên hiến pháp Hoa Kỳ, hoặc một đạo luật hiện hành.
Thứ hai, lệnh hành pháp cũng không thể ảnh hưởng đến ngân sách, vì cùng với việc làm luật, định đoạt ngân quỹ quốc gia thuộc trách nhiệm của Quốc hội.
Ưu điểm của lệnh hành pháp
Một trong những ưu điểm chính của lệnh hành pháp là giúp tổng thống giải quyết nhanh chóng một số vấn đề, nhất là trong thời kỳ khủng hoảng như thiên tai, đại dịch hoặc suy thoái kinh tế, hành động ngay lập tức của liên bang thường rất cần thiết.
Ngoài ra, lệnh hành pháp có thể đóng vai trò quan trọng trong việc làm rõ những điểm mơ hồ trong luật hiện hành.
Lệnh hành pháp cũng cho phép tổng thống thúc đẩy các ưu tiên chính sách của mình, đặc biệt là trong một chính phủ chia rẽ về mặt chính trị, nơi việc thông qua luật qua tại Quốc hội có thể sẽ rất khó khăn, như trường hợp hiện nay, dù đảng Cộng hòa kiểm soát cả Hạ viện và Thượng viện nhưng với đa số rất mong manh.
Thách thức và tranh cãi
Mặc dù có nhiều ưu điểm, lệnh hành pháp vẫn gây tranh cãi. Một trong những mối quan ngại đáng kể nhất là lạm dụng quyền lực. Vì lệnh hành pháp không cần có sự chấp thuận của quốc hội nên có thể bị coi là một hành động bỏ qua quy trình dân chủ.
Giới chỉ trích cho rằng sắc lệnh hành pháp, nếu bị lạm dụng, sẽ tập trung quá nhiều quyền lực vào tổng thống, người cầm đầu nhánh hành pháp, và làm suy yếu chính sách kiểm soát và cân bằng (check and balance) của chính phủ Hoa Kỳ.
Thêm vào đó, vì không cần phải có quyết định của quốc hội khi cần sửa đổi hoặc bãi bỏ, các lệnh hành pháp có thể dễ dàng bị các chính quyền sau lật ngược. Điều này có thể dẫn đến bất ổn chính sách, đặc biệt là khi quyền kiểm soát Nhà Trắng chuyển giao giữa các đảng phái chính trị.
Cuối cùng, điểm yếu khác của các lệnh hành pháp là bất kỳ hành vi nào có vẻ không phù hợp, đều có thể dẫn đến các vụ kiện, rất tốn thời gian và ngân quỹ chung.
Quốc hội và lệnh hành pháp
Như đã nói ở trên, tổng thống không cần sự chấp thuận của quốc hội để ban hành sắc lệnh hành pháp, và quốc hội cũng không có thẩm quyền để lật ngược các sắc lệnh này. Chỉ có tổng thống đương nhiệm mới có thể lật ngược một sắc lệnh hành pháp hiện hành (do một tổng thống của nhiệm kỳ trước ban hành) bằng cách ra một sắc lệnh mới để hủy bỏ sắc lệnh cũ.
Đọc đến đây, bạn có thể đang hỏi thế thì nguyên tắc kiểm soát và cân bằng (check and balance) của cơ cấu tam quyền phân lập được áp dụng như thế nào?
Nếu cơ cấu “tam quyền phân lập” cho phép tổng thống có quyền ban hành lệnh hành pháp mà không phải chờ quốc hội phê chuẩn, thì nguyên tắc “kiểm soát và cân bằng” khiến quốc hội có thể vô hiệu hóa một lệnh hành pháp thông qua một đạo luật mới. Nhưng phải nói ngay là điều này rất hiếm.
Quốc hội còn có thể dùng một quyền nữa của mình để khiến việc thực hiện lệnh hành pháp trở nên khó khăn. Đó là quyền hoạch định ngân sách quốc gia. Quốc hội có thể từ chối cung cấp kinh phí cần thiết để thực hiện một số chính sách do một lệnh hành pháp đưa ra, với kết quả là “giết chết” lệnh đó ngay từ trong trứng nước.
Tòa án và lệnh hành pháp
Trong trường hợp lệnh hành pháp bị cho là phạm luật, một tòa án liên bang có thể được triệu tập để xét xem khi ban hành lệnh này, tổng thống có phạm luật hay không.
Trong quá khứ, tòa án đã từng bác bỏ nhiều lệnh hành pháp — chẳng hạn như trong nhiệm kỳ đầu tiên của Donald Trump, một tòa phúc thẩm liên bang đã xác định rằng ông không có thẩm quyền ban lệnh cắt giảm nguồn tài trợ liên bang cho “các thành phố trú ẩn” (sanctuary city) vì việc quyết định các khoản tài trợ liên bang thuộc thẩm quyền của quốc hội.
Tiến trình thách thức lệnh hành pháp
Trước tiên, các cá nhân, tổ chức hay công ty cho rằng mình sẽ bị tổn hại vì một lệnh hành pháp phải nộp đơn kiện tại tòa sơ thẩm nơi mình cư ngụ hay hoạt động. Bên nộp đơn kiện phải chứng minh được là mình bị ảnh hưởng trực tiếp, và lệnh hành pháp đó trái luật, và luật đó là luật nào.
Nếu thẩm phán của tòa sơ thẩm thấy vụ kiện có lý, họ có thể ra lệnh tạm thời đình chỉ lệnh hành pháp, chờ ngày xét xử. Sau khi nghe lập luận hai bên, nếu thấy lệnh hành pháp đang bị kiện bất hợp pháp, tòa sẽ ra lệnh bãi bỏ sắc lệnh đó, hoặc chỉ cho phép sắc lệnh đó được áp dụng một cách hạn chế.
Bên thua có quyền kháng án lên tòa phúc thẩm. Thẩm phán của tòa phúc thẩm sẽ xét lại vụ kiện. Trong trường hợp này, ba thẩm phán sẽ cùng ngồi lại, lật hồ sơ, nghe tranh luận. Ai thua nữa thì kháng án tiếp lên Tối cao Pháp viện.
Tối cao Pháp viện có quyền từ chối không nhận một vụ kiện, nhưng nếu họ chọn xử thì quyết định của Tối cao Pháp viện sẽ là quyết định cuối cùng.
Quyền của tổng thống cũng giới hạn
Những điều này cho chúng ta thấy, trong một thể chế dân chủ như ở Mỹ, quyền của tổng thống không tuyệt đối, và lệnh hành pháp không phải là một cây đũa thần. Nó có thể bị hủy, bị chặn, thậm chí bị lờ đi.
Giải thích một cách dễ hiểu hơn, lệnh hành pháp của một tổng thống không phải cứ ban ra là được chấp hành ngay, mà có thể bị người ta xua tay, nói “khoan đã” theo một trong bốn cách dưới đây:
Tổng thống mới, tư duy mới
Một trong những điều đầu tiên mà một tổng thống mới nhậm chức thường làm là lật lại bàn cờ. Họ ký một loạt lệnh mới để thay thế lệnh cũ của người tiền nhiệm.
Thí dụ khi Joe Biden nhậm chức, ông hủy bỏ ngay lập tức lệnh cấm nhập cảnh đối với người Hồi giáo mà Donald Trump ban hành trước đó. Trong khi đó, ngay khi nhậm chức nhiệm kỳ hai, Donald Trump đã hủy bỏ một số chính sách thời Joe Biden nhằm giải quyết vấn đề biến đổi khí hậu.
Quốc hội nói “Không đời nào!”
Mặt khác, lưỡng viện quốc hội có thể thông qua một đạo luật để vô hiệu hóa một lệnh hành pháp vừa được ban ra. Nhưng trò chơi quyền lực này không dễ: tổng thống có thể dùng quyền phủ quyết của mình để bác bỏ đạo luật đó. Trong trường hợp này, Quốc hội cần phải có đa số 2/3 ở cả hai viện để thắng – một chuyện ít khi xảy ra trên đất Mỹ. Theo một tài liệu của Congressional Research Center, từ trước đến nay chỉ khoảng 4% tổng số lệnh hành pháp bị quốc hội vô hiệu hóa.,
Tòa án bảo “Đứng lại!”
Đây là cách thường được dùng nhất để thách thức một lệnh hành pháp, cũng là nơi mà người dân, doanh nghiệp hoặc cả tiểu bang bị ảnh hưởng có thể nói: “Lệnh này không hợp hiến.” Họ nói lên điều này bằng cách nộp đơn kiện tại tòa án liên bang và yêu cầu các thẩm phán can thiệp.
Thí dụ: Hai trong số các lệnh hành pháp của Donald Trump hiện đang bị tòa án liên ra lệnh tạm dừng là lệnh “Chấm dứt quyền được làm công dân nếu sinh ở Mỹ” (Ending birthright citizenship) và lệnh chấm dứt các nỗ lực DEI của chính phủ.
Thi hành kiểu “lấy lệ”
Có một cách ngăn lệnh hành pháp mà không cần kiện tụng gì cả: đó là cách trì hoãn hoặc làm lấy lệ. Các cơ quan liên bang đôi khi chậm rãi trong việc thi hành, giả vờ hiểu theo kiểu khác, hoặc chỉ làm cho có lệ – và như vậy, lệnh hành pháp gần như bị… “đóng băng tự nhiên.”
Nói tóm lại lệnh hành pháp cho tổng thống quyền thực hiện nhanh những chính sách của mình – nhưng không phải là quyền tuyệt đối. Hệ thống kiểm soát và cân bằng của nước Mỹ đảm bảo rằng không ai là người có quyền lực bất khả xâm phạm.
Bạn có thấy vui là chúng ta đang sống trong một thể chế dân chủ?
Tham khảo:
https://www.archives.gov
https://www.uscourts.gov
https://www.lawfareblog.com
https://www.federalregister.gov
https://scispace.com/pdf/executive-orders-issuance-modification-and-revocation-16dstmy93k.pdf
https://www.cbsnews.com/news/trump-issues-record-100-executive-order-of-second-term-breakdown/
Cùng một tác giả: https://www.toiyeutiengnuoctoi.com/category/tac-gia/a-to-h/ha-giang/
