LÊ NGUYỄN
Ngày 17/2/1859 đánh dấu bước xâm lược đầu tiên của thực dân Pháp tại Sài Gòn, mở đường cho những bước xâm lược kế tiếp trên toàn cõi Việt Nam. 10 giờ sáng ngày hôm ấy, họ lấy xong thành Gia Định. Tuy nhiên, do chưa đủ lực lượng để tổ chức canh phòng, mặt khác sợ triều đình Huế lợi dụng việc thiếu quân Pháp tại Đà Nẵng mà đánh úp nơi này, Phó Đô đốc Pháp Rigault de Genouilly cho rút phần lớn binh lính từ Sài Gòn về Đà Nẵng, chỉ để lại một ít hải quân và bộ binh (đó là lý do khiến cụ Nguyễn Tri Phương có thể lập Đại đồn Chí Hòa dễ dàng).
Hai năm sau, ngày 24/2/1861, Pháp thực sự chiếm hữu Sài Gòn sau trận đánh ác liệt tại Đại đồn Chí Hoà. Đến ngày 23/3/1862 thì cả ba tỉnh miền Đông Nam kỳ đã lọt vào tay Pháp.
Sau khi đã nắm trong tay Sài Gòn và các tỉnh phụ cận, Pháp vội vàng tổ chức bộ máy cai trị theo mô hình của chính quốc. Bộ máy này được điều hành trong hai thời kỳ khác nhau, đó là thời kỳ của các thống đốc quân sự và thời kỳ của các thống đốc dân sự.
Thời kỳ các thống đốc quân sự
Vào thời kỳ này, các Đề đốc (Contre-Amiral) và Phó Đô đốc (Vice-Amiral) Pháp (có tài liệu ghi là Thiếu tướng và Trung tướng hải quân) là những người vừa đứng đầu bộ máy quân sự, vừa điều hành guồng máy hành chính.
Điều đó cũng dễ hiểu, vì sau khi Pháp chiếm thị tứ Bến Nghé và ba tỉnh miền Đông Nam kỳ, các nghĩa sĩ miền Nam chiêu binh mãi mã để chống lại quân Pháp, như Trương Định, Nguyễn Trung Trực, Võ Duy Dương… khiến cho vai trò các Đô đốc trở nên vô cùng cần thiết trong việc bảo vệ “trật tự trị an” trên vùng đất vừa chiếm đóng.
Không đầy hai tháng sau khi chiếm được Bến Nghé, Phó Đô đốc Charner ban hành nghị định ngày 11/4/1861 xác định “thành phố Sài Gòn được giới hạn bởi ba lằn ranh thiên nhiên là rạch Thị Nghè (Arroyo de l’Avalanche), sông Sài Gòn (Fleuve de Saigon), rạch Bến Nghé (Arroyo chinois) và một tuyến nối liền chùa Cây Mai với những phòng tuyến cũ của đồn Chí Hòa (trong phạm vi quận 10 ngày nay)”. Trong báo cáo gửi về Bộ Hải quân, Charner chánh thức đổi tên “Bến Nghé ra tên Saigon,” có lẽ do dễ phát âm hơn hai chữ Pighe tức Bến Nghé!
Theo tinh thần nghị định trên, ngày 30/4/1862, Trung tá công binh Coffyn thiết lập “Dự án mở rộng thành phố Sài Gòn,” quy hoạch Sài Gòn rộng 2.500 ha, đủ để chứa từ 500.000 đến 600.000 dân, và được chia ra làm hai khu vực riêng biệt: khu hành chánh giới hạn từ phía Đông đường Impériale (nay là Hai Bà Trưng) đến rạch Thị Nghè, rộng khoảng 200 ha, nơi sẽ xây cất các trại lính và cơ sở hành chính; khu thương mại và cư trú rộng khoảng 2.300 ha, trải dài từ phía Tây đường Impériale về hướng Chợ Lớn.
Để thực hiện dự án trên, trước tiên thực dân Pháp cho đào con “kênh Vành Đai” (Canal de Ceinture) nối liền rạch Bến Nghé với rạch Bến Nghé, biến Sài Gòn thành một “hòn đảo” có sông rạch vây quanh, thuận lợi cho việc phòng thủ và vận chuyển bằng tàu bè. Con kinh này bắt đầu từ khoảng cầu Kiệu hiện nay, vòng qua Tân Bình, quận 10, 11, 5 và giáp với rạch Bến Nghé phía Chợ Lớn. Tuy nhiên, khi đào gần xong thì nhân công nổi loạn nên chưa hoàn thành 100%. Ngày 3/10/1865, Thống đốc Nam kỳ G. Roze ban hành quyết định ấn định ranh giới mới của thành phố Sài Gòn giới hạn bởi rạch Thị Nghè, sông Sài Gòn, rạch Bến Nghé, đường Cầu ông Lãnh mới xây dựng, đường Chợ Quán, đường Thuận Kiều (Lê Văn Duyệt nay là Cách mạng tháng Tám), đại lộ Chasseloup Laubat (nay là Nguyễn Thị Minh Khai và Xô Viết Nghệ Tĩnh), đường Impératrice (nay là Nam Kỳ khởi nghĩa) và đường Impériale (nay là Hai Bà Trưng) (Jean Bouchot – Documents pour servir à l’histoire de Saigon – Sài Gòn – 1927 – trang 15-16).
Như vậy, vào năm 1865, giới hạn trên bộ của thành phố Sài Gòn là các đường Nguyễn Thái Học, Nguyễn Thị Minh Khai và một phần phía Đông đường Hai Bà Trưng gần công viên Lê Văn Tám ngày nay. Lúc ấy, khu vực Khánh Hội còn nằm ngoài ranh giới thành phố, cũng như phần lớn khu vực quận 10 ngày nay còn là “Cánh đồng mồ mả” (Plaine des Tombeaux) hoang vu mà người đương thời gọi là Đồng Tập trận.
Văn kiện chính thức đầu tiên thể chế hóa việc quản lý thành phố Sài Gòn thời Pháp thuộc là nghị định ngày 4/4/1867 của Thống đốc Nam kỳ De La Grandière, gồm 50 điều khoản, với những nội dung chính như sau:
– Thành lập một Ủy ban thành phố (Commission municipale) gồm một Ủy viên thành phố (Commissaire municipale) và 12 hội viên (conseiller).
– Ủy viên thành phố do chính quyền thuộc địa đề cử trong hàng ngũ công chức Pháp và đặt dưới quyền trực tiếp của Giám Đốc Nội vụ (Directeur de l’Intérieur). Các hội viên cũng do chính quyền thực dân đề cử trong số cư dân châu Âu cũng như châu Á đang cư trú tại Sài Gòn.
– Ủy viên thành phố đảm trách vai trò của viên chức hộ tịch và sĩ quan cảnh sát trong thành phố, quản lý ngân sách và các tài sản của thành phố.
– Ủy ban thành phố quyết nghị về các vấn đề: phương thức quản lý tài sản công cộng, ngân sách thành phố, các khoản thuế, phương thức thu, các dự án xây dựng, sửa chữa lớn, hoạt động chuyển nhượng…
– Các quyết nghị của Ủy ban thành phố được chuyển đến Giám đốc Nội vụ để viên chức này trình cho Thống đốc Nam kỳ chuẩn y.
– Ủy ban thành phố họp bốn lần mỗi năm, vào đầu những tháng 2, 5, 8 và 11; mỗi kỳ họp có thể kéo dài 10 ngày, kết quả bỏ phiếu dựa vào đa số quá bán.
Như vậy, cơ chế quản lý ban đầu của thành phố Sài Gòn thời Pháp thuộc dựa theo mô hình quản lý một thành phố phương Tây. Tuy nhiên, vì là thành phần của một thuộc địa, các điều khoản về tổ chức và điều hành cơ quan quản lý vẫn còn bó hẹp: Mọi quyết nghị phải được Thống đốc Nam kỳ chuẩn y mới có hiệu lực thi hành, các hội viên do chính quyền đề cử…
Hình thức cai quản này tồn tại được hai năm, đến năm 1869, Thống đốc G. Ohier ký nghị định ngày 8/7/1869, cải danh Ủy ban thành phố thành Hội đồng thành phố (Conseil municipal), Ủy viên thành phố được cải danh là Thị trưởng (Maire, có tài liệu gọi là Xã trưởng), trong số 13 hội viên, có 7 người được cư dân thành phố bầu trực tiếp…
Về thể thức hoạt động, Hội đồng thành phố không có gì thay đổi lớn. Quyền giám hộ chặt chẽ của Thống đốc Nam kỳ với sự phụ tá của Giám đốc Nội vụ (một số tài liệu của Việt Nam thời đó còn gọi là “ông quan Lại Bộ thượng thơ”) đối với các quyết nghị của Hội đồng vẫn không có gì thay đổi.
Thời kỳ các thống đốc dân sự (1879-1945)
Ngày 13/5/1879, thời kỳ ngự trị của các Thống đốc quân sự tại Sài Gòn cáo chung, với sự hiện diện của một viên chức dân sự là Le Myre de Vilers. Sau hòa ước Giáp Tuất 1874, những cuộc khởi nghĩa quan trọng của Trương Định, Võ Duy Dương (Thiên hộ Dương), Nguyễn Trung Trực… đã bị dập tắt, thực dân Pháp muốn dân sự hóa người cầm đầu guồng máy chính quyền để tiến hành những cải cách sâu rộng nhằm hữu hiệu hóa việc khai thác thuộc địa.
Trước đó hơn hai năm, Tổng thống Pháp Mac Mahon ban hành một văn kiện quan trọng là “Sắc lệnh về tổ chức của thành phố Sài Gòn” (Décret concernant l’organisation municipale de la ville de Saigon), ký ngày 8.1.1877, trong đó chính phủ Pháp nêu lên mấy yếu tố căn bản sau:
1) Nâng cấp thành phố Sài Gòn thành công xã (commune)
Từ “công xã” được hiểu là: “Một đơn vị lãnh thổ được quản lý bởi một Thị trưởng có sự phụ giúp của Hội đồng thành phố” (Từ điển Le petit Larousse illustré – 1993).
Hội đồng thành phố gồm một Thị trưởng, hai phó Thị trưởng và 12 hội viên, gồm tám là người Pháp hay có quốc tịch Pháp, hai là người bản xứ , một là người ngoại quốc nhưng không phải là người châu Á và một là người ngoại quốc thuộc châu Á. Trong khi tám hội viên kể trước được bầu cử thì bốn hội viên kể sau được Thống đốc Nam kỳ bổ nhiệm.
Tuy là một văn kiện ở cấp cao nhất trong hệ thống các văn kiện lập quy của ngành hành pháp Pháp và do chính Tổng Thống Pháp ban hành, nhưng xét về thực chất, sắc lệnh ngày 8/1/1877 cũng chỉ là một văn kiện tiếp nối các nghị định đã được các Thống đốc Nam kỳ ban hành trước đây nhằm hữu hiệu hóa việc quản lý một thành phố đang là trung tâm của chế độ thuộc địa Pháp tại Đông Dương. Cũng chính từ văn kiện này mà đã có nhiều sách báo ngộ nhận đây là văn kiện “thành lập thành phố Sài Gòn”. (Trên thực tế, trước khi đánh chiếm Sài Gòn, người Pháp đã mặc nhiên coi đây là một thành phố)
Điều đáng nói là tuy được ban hành sau, nhưng sắc lệnh trên lại không tiến bộ bằng những văn kiện có trước của các Thống đốc Nam kỳ, dẫn đến phản ứng của nhiều hội viên Hội đồng thành phố và họ đã thành lập một tiểu ban nhằm nghiên cứu và đưa ra một thỉnh nguyện xin sửa đổi lại nội dung sắc lệnh trên. Tiểu ban gồm bốn hội viên người phương Tây và một hội viên người bản xứ là cụ Pétrus Trương Vĩnh Ký (Tập san hội Cổ học Ấn-Hoa – BSEI – năm 1935 – trang 22). Phản ứng trên đã dẫn đến việc Tổng thống Pháp ban hành sắc lệnh ngày 29/.4.1881 sửa đổi một số điều khoản của sắc lệnh năm 1877, trong đó có việc nâng số nghị viên bản xứ trong hội đồng từ 2 lên 4 người (khuôn khổ bài này không cho phép chúng tôi đi sâu hơn vào hai sắc lệnh trên).
2)Thành phố Sài Gòn được phân thành các hộ
Từ thập niên 1880 đến đầu thế kỷ 20, thành phần và chức năng của Hội đồng thành phố Sài Gòn không có những thay đổi đáng kể. Tuy nhiên, trong các lĩnh vực khác, có những điểm đáng chú ý sau:
-Do nghị định ngày 13/12/1880, Thống đốc Nam kỳ Le Myre de Vilers sáp nhập hai thành phố Sài Gòn và Chợ Lớn thành Địa phương Sài Gòn-Chợ Lớn (Région de Saigon-Cholon). Nhưng 8 năm sau, do nghị định ngày 12/1/1888, Toàn quyền Đông Dương đầu tiên là Constans lại bãi bỏ tổ chức Địa phương Sài Gòn – Chợ Lớn và phục hồi hai thành phố riêng rẽ Sài Gòn và Chợ Lớn.
-Năm 1894, do nghị định ngày 12/11/1894, Toàn quyền Đông Dương sáp nhập vào thành phố Sài Gòn các làng Tân Định (vùng Tân Định ngày nay), Phú Thạnh (giới hạn bởi đường Nguyễn Thị Minh Khai và phía Tây Nam đường Cách Mạng tháng Tám), Nam Chơn (khu Dakao ngày nay), Hòa Mỹ (khu vực các đường Đinh Tiên Hoàng, Điện Biên Phủ, Mạc Đỉnh Chi) và Xuân Hòa (vùng ông Tạ, Bảy Hiền) nguyên thuộc tỉnh Gia Định. Một năm sau, nghị định ngày 15/3/1895 sáp nhập thêm vào thành phố Sài Gòn làng Tân Hội và một phần làng Khánh Hội (một phần quận Tư ngày nay).
Như vậy, đến cuối thế kỷ 19, đầu thế kỷ 20, địa giới hành chính thành phố Sài Gòn đã mở rộng khá nhiều: mặt Tây Bắc đã kéo dài đến khu ông Tạ, Bảy Hiền; mặt Đông Nam đã vượt qua rạch Bến Nghé, đến vùng Khánh Hội; phía Tây Nam đã đẩy lùi Đồng Tập trận (Plaine des tombeaux) qua bên kia đường Cách Mạng tháng Tám.
-Ngày 30/8/1905, Hội đồng thành phố Sài Gòn quyết nghị tái lập chức danh Hộ trưởng (chef de quartier). Chức danh này có từ thời kỳ đầu Pháp thuộc, tương tự Cai tổng ở cấp tỉnh. Năm 1865, Đỗ Hữu Phương, một cộng tác viên đắc lực của thực dân Pháp (sau được phong hàm Tổng đốc) từng là một Hộ trưởng. Chức danh này mặc nhiên bị bãi bỏ kể từ khi có nghị định ngày 4/4/1867 thành lập Ủy Ban thành phố.
Quyết nghị trên được thể chế hóa bằng nghị định ngày 26/5/1906 của Thị trưởng Sài Gòn chia thành phố Sài Gòn ra làm 6 hộ:
1. Hộ Phú Thạnh: Giới hạn cũ của xã Phú Thạnh
2. Hộ Tân Hòa: Giới hạn cũ của xã Tân Hòa
3. Hộ Tân Định: Giới hạn cũ của xã Tân Định, Phú Hòa và Nam Chơn
4. Hộ Hòa Mỹ: Giới hạn cũ của xã Hòa Mỹ nối dài
5. Hộ Sài Gòn: Giới hạn cũ của xã từ đường Cầu ông Lãnh nối dài đến trọn con đường Nguyễn Thị Minh Khai và Xô Viết Nghệ Tĩnh
6. Hộ Khánh Hội: Giới hạn cũ của xã vùng Khánh Hội và một phần làng Tân Hội
Cũng cần nói thêm là vào thời kỳ này, vùng Dakao ngày nay có tên chính thức là Đất Hộ (Đất của Hộ) nhưng do người Pháp phiên âm sai là Dakao nên về sau, địa danh sai lạc đó trở thành phổ biến đến ngày nay. Tuy nhiên, chỉ hơn một năm sau, nhận thấy các bộ trưởng không làm được việc, trong phiên họp ngày 29/7/1907, Hội đồng thành phố ra quyết nghị bãi bỏ tổ chức Hộ.
Thành phố Sài Gòn từ thập niên 1930 đến năm 1945
Những năm cuối thập niên 1920, tổ chức chính quyền thành phố Sài Gòn được mở rộng với sự thành lập một số Ty Sở chuyên môn. Nghị định ngày 9/9/.1928 và các nghị định tiếp theo thiết lập các ty sau:
– Ty Hành chính: Hoạt động dưới sự giám sát của một Tổng thư ký Tòa thị chính
– Ty Kỹ thuật: phụ trách về công chánh, điện nước, xây dựng, cứu hỏa..
– Ty vệ sinh: phụ trách các công tác y tế, vệ sinh
Ngoài ra, còn có một số tổ chức đặc biệt như: Phòng từ thiện, Quỹ tiết kiệm…
Sang năm 1931, nền hành chính thành phố Sài Gòn có một bước chuyển mới với sắc lệnh ngày 27/4/1931 của Tổng thống Pháp Gaston Doumergue, phục hồi tổ chức “Địa phương Sài Gòn-Chợ Lớn”. Sắc lệnh được chi tiết hóa bởi nghị định ngày 14/12/1931 của Toàn quyền Đông Dương P. Pasquier và có các đặc điểm sau:
-Chức năng của địa phương Sài Gòn – Chợ Lớn là phần lớn chức năng trước đó của Hội đồng thành phố Sài Gòn và Ủy Ban thành phố Chợ Lớn.
-Viên chức đứng đầu Địa phương Sài Gòn – Chợ Lớn có chức danh là Quận trưởng Sài Gòn-Chợ Lớn, làm việc với sự phụ giúp của một Hội đồng quản trị có nhiệm kỳ ba năm.
-Điều đáng lưu ý là sự hình thành chức danh Quận trưởng Sài Gòn – Chợ Lớn và Hội đồng quản trị không dẫn đến sự giải thể Hội đồng thành phố Sài Gòn và Ủy Ban thành phố Chợ Lớn. Hai tổ chức này vẫn được dành cho một số quyền hạn trước đây như: quản lý hành chính, hộ tịch, điều tra dân số, tuyển quân, bầu cử, giáo dục, nghi lễ… Mặt khác, vào thời điểm này, cũng tồn tại hai loại ngân sách, một của Địa phương Sài Gòn Chợ Lớn, một của thành phố, với sự phân định rõ các loại thu chi cho từng loại.
Năm 1935, Thống Đốc Nam Kỳ Pagès lại ban hành nghị định ngày 18/9/1935 chia Địa phương Sài Gòn-Chợ Lớn ra làm 18 hộ do các hộ trưởng trông coi. Hộ trưởng gồm có bốn hạng 1,2,3,4, làm việc dưới quyền trực tiếp của Quận trưởng địa phương Sài Gòn – Chợ Lớn.
Cuối cùng thì cơ chế Hội đồng thành phố Sài Gòn và Ủy Ban thành phố Chợ Lớn cũng bị giải thể theo tinh thần sắc lệnh ngày 19/12/1941 của Thống chế Pétain, Quốc trưởng Pháp. Quyền hạn của Thị trưởng Sài Gòn và Chủ tịch Ủy ban thành phố Chợ Lớn được giao cho Quận trưởng Địa phương Sài Gòn – Chợ Lớn. Mô hình tổ chức này tồn tại đến tháng Tám năm 1945, sau khi nước Nhật đầu hàng quân Đồng minh trong thế chiến thứ hai.
Tổ chức thành phố Sài Gòn thời kỳ 1945-1954
Năm 1945, Saigon vẫn theo cơ chế hành chính như cũ.
Năm 1947, nghị định ngày 26/9/1947 đưa ra nhiều cải cách mới: Quận trưởng Sài Gòn – Chợ Lớn trước đây được gọi là Đô trưởng Sài Gòn – Chợ Lớn; người chỉ huy các Ty sở gọi là Tổng thư ký; mỗi địa phương Sài Gòn và Chợ Lớn có một Phó Đô trưởng.
Năm 1952, theo dụ ngày 27/12/1952 của Quốc trưởng Bảo Đại, lần đầu tiên thành phố Sài Gòn được chia thành 7 quận, mỗi quận có một Hội đồng gồm 5 hội viên được bầu theo lối phổ thông đầu phiếu với nhiệm kỳ 3 năm. Đứng đầu Hội đồng quận là một Chủ tịch và một Phó chủ tịch.
Hai năm sau, đạo dụ ngày 30/5/1954 lại đề ra những sửa đổi quan trọng khác: thành phố Sài Gòn – Chợ Lớn được điều hành bởi một Đô trưởng, một Hội đồng đô thành và các Quận trưởng. Tổ chức này tồn tại đến năm 1959, trước khi có những cải tổ mới.
